0 Gardados para despois

Carlos Amoedo

Sobre a inconstitucional aplicación do artigo 155 CE na crise catalá

1. Pola súa propia natureza de norma constitucional excepcional, de uso aínda inédito, os materiais existentes para a interpretación do contido e alcance do artigo 155 da Constitución española son escasos.

Temos os traballos parlamentares de elaboración da Constitución, temos o dereito comparado e algúns traballos doutrinais. Algúns xa antigos, como o de Leopoldo Tolivar Alas (El control de Estado sobre las Comunidades Autónomas, Madrid, IEAL, 1981) ou Xavier Ballart Hernández (Coerció estatal i autonomies, Escola d´Administració publica de Catalunya, Barcelona, 1987), e outros máis recentes, como o de Vicente Calafell Ferrá (“La compulsión o coerción estatal. Estudio del artículo 155 de la Constitución Española”, Revista de Derecho Político nº 48-49, 2000) ou o de Eduardo Vírgala (“La coacción estatal del artículo 155 de la Constitución”, Revista española de Derecho Constitucional, nº 73, 2005). A xurisprudencia interpretativa, ben escasa, limítase á STC 215/2014, do 18 de decembro.

2. Esta escaseza de elementos interpretativos contrasta, sen embargo, coa fundamental importancia política que este precepto ocupa no arsenal de respostas do Estado fronte á crise catalá.

Aínda que xa invocado en diversas ocasións no debate político español (Fraga e Rodríguez Ibarra pediron aplicalo a Euskadi en 1999 para suprimir as súas competencias sobre orde pública; tamén se insinuou o seu uso para resolver a crise derivada do Plan Ibarretxe, e en 1989 Felipe González chegou a plantexar o requerimento previo para que Canarias cumprise coas súas obrigas tributarias en febreiro de 1989), o artigo 155 nunca pasou de ser unha ameaza subida de ton; un farol sen contido coñecido.

Porén, o artigo 155 CE vai camiño de converterse no precepto constitucional máis popular, adiantando xa ao non menos coñecido artigo 135 CE, co que comparte a fatídica circunstancia – permítaseme o humor negro – de provocar unha coñecida rima fácil; precisa expresión popular dun “trágala” quer no plano territorial (art. 155), quer no plano social (art. 135).

3. En particular, o Acordo-proposta feita polo Consello de Ministros ao Senado o pasado día 21 de outubro, ven de colocar enriba da mesa por vez primeira un contido concreto a ese artigo 155 CE.

E con isto, a cuestión de se as medidas contempladas para restaurar – presuntamente – a normalidade do imperio da Constitución e a Lei en Cataluña están suficientemente amparadas polo propio artigo 155. Isto é, se tales medidas son constitucionais.

A discusión é nestes momentos netamente política. Porén, para situa algúns elementos de racionalidade nesa valoración política, a continuación intentaremos ensaiar algunhas consideracións xurídicas ao respecto.

 

a) Quen controla xudicialmente o uso do artigo 155?

4. O control da constitucionalidade do uso do artigo 155 podería recaer no Tribunal Constitucional sempre que Cataluña interpuxese un conflito de competencias pola vía do artigo 63 da Lei Orgánica del Tribunal Constitucional.

Algo puramente hipotético do punto de vista político a esta altura de confrontación de posturas; mais tamén imposible pola razón xurídica, non menor, de que, para interpor ese conflito, o órgano competente é a Generalitat: unha Generalitat que, á vista do propio contido do Acordo, é descabezada e substituída “bajo las directrices de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación en sustitución de aquellos”.

En consecuencia, cortada a vía da xurisdición constitucional para o órgano lexitimado, o remedio xurídico viable sería a impugnación directa do Acordo polo que se actúa o artigo 55 (unha disposición sen rango de lei aprobada polo Consello de Ministros, ben que con autorización preceptiva do Senado) perante a Sala 3ª do Tribunal Supremo. Nesta modalidade, a lexitimación activa sería máis ampla, e os maxistrados integrantes da Sala Terceira serían os chamados a exercer directamente o control do uso do artigo 155 CE polo Goberno cos parámetros interpretativos dispoñibles en Dereito.

5. Interesa sinalar, no entanto, que a tutela xurisdicional non pode deterse aí, pois ao abeiro deste Acordo o Goberno estatal vai producir múltiples actos e disposicións administrativas nun contexto abertamente hostil no que, polo momento, se non se da o paso de proclamar o estado de certo, permanecen incólumes todos os dereitos fundamentais recoñecidos pola Constitución. Entre eles, o do dereito á tutela xudicial efectiva (art. 24 CE) e moi particularmente o dereito ao xuíz ordinario predeterminado pola Lei, tamén recoñecido polo artigo 47 da Carta Europea de Dereitos Fundamentais.

Neste sentido, non pode deixar de considerarse inconstitucional, por arbitrario e carente de motivación, o cambio de foro xurisdicional que opera o Acordo: “El ejercicio de las competencias, facultades y funciones que, en virtud de lo autorizado en este Acuerdo, se atribuya a los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación, se ajustará a la normativa vigente, estatal o autonómica, que en cada caso resulte de aplicación, y su revisión jurisdiccional corresponderá a los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo, en atención al rango de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación”. Se atendemos ao rango desas autoridades (Ministros, Secretarios de Estado, subsecretarios), teremos así que o control da actuación do Goberno en Cataluña abandona o xuíz natural (os xulgados do contencioso-administrativo e sala do contencioso do Tribunal Superior de Xustiza de Cataluña) e pasa aos xulgados centrais do contencioso-administrativo e Sala do contencioso-administrativo da Audiencia Nacional.

Tal suspensión do foro natural que corresponde pola materia (e prevé o propio artigo 152 CE), non aparece nin suficientemente motivada, nin tampouco xustificable politicamente por unha presunta “deslealdade” ou desobediencia do actual poder xudicial en Cataluña.

 

b) Como controlar xuridicamente o uso do artigo 155 CE?

6. Neste sentido, probablemente os maxistrados do contencioso-administrativo, sexa cales foren, procurarían aplicar as técnicas de control da discrecionalidade propias da xurisdición contenciosa e, en particular, a prevista para o control dos denominados “actos políticos” polo artigo 2 a) da Lei 29/1998, reguladora da xurisdición contencioso-administrativa. En particular: considerando a natureza  do artigo 155, o seu xuízo xurídico debería recaer sobre os elementos regrados previstos neste precepto. 

7. Sendo isto así, poden considerarse regrados os presupostos de feito que habilitan ao Goberno para solicitar medidas extraordinarias:

  • Incumprimento por unha Comunidade Autónoma das obrigas que a Constitución ou outras leis lle impoñan
  • Actuación de forma que atente gravemente ao interese xeral de España

Obviamente, estes dous presupostos fácticos son o suficientemente amplos como para non constituír unha barreira excesivamente difícil de superar na práctica, perante a evidente desobediencia institucional catalá. Pode agardarse que, de facto, ningún tribunal contencioso español dubide materialmente da concorrencia destes conceptos xurídicos indeterminados no caso concreto. Mais, mesmo así, debemos evitar concluír un xuízo xurídico ao respecto polo momento. Volveremos máis adiante sobre isto.

8. Tamén pode considerarse regrada a fase gobernativa do artigo 155, isto é, o requerimento previo. Requerimento cuxo destinatario, tamén regrado, é a Presidencia do órgano colexiado executivo da Comunidade Autónoma, aínda que os actos de desobediencia máis claros sexan neste caso de natureza parlamentar (as suspendidas leis 19 e 20/2017, abertamente contrarias á Constitución). Neste caso, é obvio que tal trámite practicouse en tempo e forma. Ora ben, é xa máis discutible a existencia doutro elemento regrado desta fase: o requisito de non atendimento do requerimento.

Este requisito está vinculado ao propio contido do requerimento, do que nada di o artigo 155. Tal contido é discrecional para o Goberno. Porén, o Goberno renunciou a intimar con claridade ao goberno catalán, isto é, a impoñerlle unha obriga concreta de facer, un comportamento constatable obxectivamente sen marxe de dúbidas.

En cambio, optou por converter o requerimento na sorprendente fórmula de contestación da pregunta sobre se fora ou non declarada a independencia, coa advertencia explícita de que calquera resposta distinta a un “si” ou “non” sería considerada un “sí”.

Atendeu o President Puigdemont o requerimento? Sen dúbida contestou o que se lle preguntaba; e mesmo se podía deducir doadamente del, como é público e notorio, que o Parlament non fixo tal declaración formal de independencia. Pero da formulación do requerimento e da súa resposta, o Goberno do Estado deriva incongruentemente unha resposta afirmativa: presúmese que se declarou a independencia.

Algo que, considero, é un contrafáctico sobre o que non se pode sustentar solidamente o desencadeamento de efectos tan serios como os previstos nese Acordo.

9. O terceiro elemento regrado é a necesidade de que o Senado conceda a súa autorización por maioría absoluta. Necesidade que, ao contar o Partido Popular con tal maioría, non ofrece dificultade algunha.

10. O cuarto elemento regrado é probablemente o máis importante. Trátase das medidas ou potestades que habilita o precepto para exercer a coacción estatal: “las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general”.

Nótese que han de ser medidas “necesarias”, o que proporciona un parámetro xurídico de control: o principio de proporcionalidade e idoneidade e un dos seus corolarios, o principio de intervención mínima, especialmente relevante na medida en que tales medidas limitan ou suprimen a autonomía territorial constitucionalmente garantida polo artigo 2 da Constitución.

Tal parámetro ten sido utilizado polo Tribunal Constitucional na súa STC 215/2014 para considerar constitucional as potestades correctoras do déficit das comunidades autónomas que se prevén no artigo 26 da Lei Orgánica 2/2012, de estabilidade orzamentaria e sustentabilidade financieira: “(...) la previsión del art. 26 de la Ley Orgánica 2/2012 opera como medida de último recurso del Estado ante una situación de incumplimiento manifiesto y contumaz, deliberado o negligente, de una determinada Comunidad Autónoma, que no ha adoptado, primero, por propia iniciativa, y luego, a instancia del Estado, las medidas oportunas para corregir la desviación en la que ha incurrido, poniendo en peligro el cumplimiento colectivo y enfrentando al Estado a una eventual responsabilidad frente a las instituciones europeas” (FX 8).

11. No noso caso, as medidas deben ser necesarias para cumprir dúas concretas finalidades: precisamente, a remoción das causas fácticas da coerción estatal. Isto é, cumprir as obrigas desatendidas e cesar na actuación que comprometeu o interese xeral de España. Retomamos agora o fío que deixamos ao final do punto 7 deste contributo.

Pois ben, o Acordo de 21 de outubro concreta as obrigas desatendidas que esgrime o goberno estatal na falta de acatamento dos pronunciamentos do Tribunal Constitucional:
“El ejercicio por el Gobierno de la Nación en nombre del Estado de las facultades previstas en dicho precepto tiene su origen en el incumplimiento manifiesto, contumaz y deliberado de la Comunidad Autónoma de Cataluña, por sus máximas instituciones gubernamentales y parlamentarias, de sus obligaciones constitucionales, a través de la puesta en marcha de un proceso de secesión de dicha Comunidad Autónoma del Estado español, con desobediencia rebelde, sistemática y consciente de los reiterados pronunciamientos y requerimientos del Tribunal Constitucional, afectando de manera grave al interés general de España. (...) El Tribunal Constitucional desde el año 2014 ha venido anulando, a través de un gran número de sentencias y autos, el llamado proceso secesionista, y requiriendo de forma continuada a las instituciones catalanas para que actuaran en el respeto al marco constitucional y estatutario”.

Isto chama a atención, porque ademais de supor recoñecer politicamente que o goberno fracasou no intento de converter o Tribunal Constitucional en gardián executivo da Constitución mediante a Lei Orgánica 15/2015, supón tamén unha sorte de suplantación da función executiva dos seus pronunciamentos que desde 2015 lle corresponde ao Tribunal Constitucional de conformidade coa súa propia Lei Orgánica. Esta suplantación gobernativa incumpre ao meu xuízo o criterio da “necesidade” das medidas do artigo 155 CE.

Á vista está que a única vez que o Tribunal Constitucional impuxo as súas famosas multas coercitivas de 12.000 € contra os integrantes da Sindicatura Electoral, logrou a súa desactivación en apenas dous días.

Non consta, sen embargo, que o Tribunal Constitucional teña iniciado ningunha medida concreta para impetrar das autoridades catalás a execución da súa recente sentenza de 17 de outubro, pola que se anula a Lei 19/2017, de convocatoria de referendo de autodeterminación. Probablemente por falta de tempo? Pode ser. Mais isto pon de manifesto que, ou ben o goberno do Partido Popular esperou demasiado tempo a iniciar o procedemento tras as Leis 19 e 20/2017, ou esperou demasiado pouco a que o propio Tribunal Constitucional actúe cos instrumentos que el mesmo lle forneceu.

12. Finalmente, debe sinalarse un outro motivo de inconstitucionalidade. Sen dúbida o máis importante: o artigo 155 habilita para a adopción de calesquera medidas necesarias para compeler ao cumprimento forzoso das obrigas constitucionais e legais por parte das autoridades catalás. Pero o vehículo dese cumprimento forzoso é a impartición de instrucións ás lexítimas autoridades catalás (artigo 155.2). Nunca a súa substitución. Coido que este é un aspecto regrado que limita o contido das medidas adoptables ao amparo do artigo 155.

Mais o Acordo do 21 de outubro adopta medidas desproporcionadas e incongruentes con ese aspecto regrado, que ningún caso aparecen contempladas nin habilitadas polo artigo 155 CE: o cesamento do órgano executivo colexiado (a Generalitat) e a subrogación de autoridades estatais na titularidade temporal do poder executivo da Comunidade autónoma; a subrogación do Presidente do Goberno nas funcións estatutarias (art. 75 Estatut) do President de rematar a lexislatura e convocar eleccións autonómicas; suprímese a función de control do Goberno do Parlament catalán; sométese o Parlament a autorización previa gobernativa; suprímese a potestade de gasto da Generalitat, o mando dos Mossos d´Esquadra e asúmese o control dos aparellos comunicativos da Generalitat (área de telecomunicacións e comunicacións electrónicas e audiovisuais).

13. Alén da valoración política que mereza este Acordo, a inconstitucionalidade destas medidas deriva de que, mesmo sendo autorizadas polo Senado, suprimen de facto o núcleo resistente da autonomía política constitucionalmente garantida ás comunidades autónomas pola propia Constitución (art. 2 CE) dun xeito non proporcionado, pois non ten en conta a existencia de instrumentos existentes no ordenamento xurídico máis idóneos e constitucionalmente menos gravosos para lograr o obxectivo coercitivo final: fundamentalmente, a combinación das vías coercitivas do Tribunal Constitucional e da resposta penal contra as autoridades que desobedezan as instrucións dadas ao abeiro do artigo 155.

As medidas propostas polo Goberno e con toda probabilidade aceptadas polo Senado supoñen unha reescritura ilícita do texto constitucional. Unha reescritura ilícita, porque algunhas delas (en concreto, a suspensión de órganos, a designación de autoridades con poderes extraordinarios, prazos de duración e conexión con unha convocatoria electoral) foron expresamente rexeitadas polo Poder Constituínte cando se desestimou a emenda do Grupo Parlamentar de Alianza Popular ao anteproxecto de Constitución (vid. BOCG de 5 de xaneiro de 1978).

Coido que este último elemento interpretativo (os antecedentes de elaboración da Constitución) permiten concluír razoablemente sobre a inconstitucionalidade deste Acordo que o Senado está en trance de autorizar.

Conclúo xa. Pretender resolver un problema político-constitucional como o catalán como medidas inconstitucionais non é só un erro: é unha imprudencia temeraria que nos leva ao desastre colectivo. É a nosa responsabilidade insistir na apertura dunha negociación política ao máximo nivel para evitalo.

Acerca de Carlos Amoedo

Profesor de Dereito Administrativo na Universidade da Coruña