1. A STC do 14 de xullo do 2021 sae á luz
Pasadas as dez da noite do día 19 de xullo, a páxina web do Tribunal Constitucional publicou finalmente o texto completo da sentenza recaída no recurso de inconstitucionalidade presentado polo grupo parlamentar de VOX sobre o Real Decreto 420/2020, do 13 de marzo, que declarou o estado de alarma en España con motivo da pandemia da COVID 19.
A publicación inclúe tamén os catro votos particulares presentados polos maxistrados María Luisa Balaguer Callejón, Andrés Ollero Tassara, Cándido Conde-Pumpido, e o presidente do Tribunal, Juan José González Rivas. Porén, falta ainda por coñecerse o voto particular do quinto dos maxistrados discrepantes, Juan Antonio Xiol.
Trátase dunha sentenza histórica, dunha enorme importancia tanto no plano xurídico como político, cuxos principais aspectos trataremos de achegarlles aos lectores e lectoras de Praza Pública neste breve comentario, redixido tras a súa detida lectura.
2. Os paralelismos coa Sentenza do Estatut catalán
Comezaremos cos paralelismos que poden trazarse con outra sentenza histórica, a 31/2010, recaída sobre o recurso de inconstitucionalidade interposto polo Partido Popular contra o Nou Estatut de Autonomía de Catalunha, aprobado no ano 2006, son claros:
En ambos casos, trátase dun recurso de inconstitucionalidade interposto por forzas conservadoras da oposición parlamentar que buscan “tombar” no Constitucional unha interpretación xurídico-política impulsada por un goberno de esquerdas, e adoptada por ampla maioría nas Cortes Xerais
En ambos casos, trátase dun recurso de inconstitucionalidade interposto por forzas conservadoras da oposición parlamentar que buscan “tombar” no Constitucional unha interpretación xurídico-política impulsada por un goberno de esquerdas, e adoptada por ampla maioría nas Cortes Xerais. Isto converte o debate político nun debate xurídico-constitucional, impregnando a decisión final dunha inevitable lectura en chave política.
O Tribunal Constitucional foi tornado en ambos os casos nunha “terceira cámara” de natureza “aristocrática”, cuxa “interpretación auténtica” da Constitución de 1978 acaba “tumbando”, efectivamente, unha interpretación lexislativa constitucionalmente plausible sustentada polos dous poderes do Estado que gozan de lexitimidade e representatividade democráticas.
En ambos casos, a lexitimidade e auctoritas que deberían ser consustanciais ao sacerdocio xurídico, laico, desta peculiar e decisiva aristocracia das democracias contemporánea, aparecen claramente debilitadas, cando non desaparecidas, pola sustancial alteración da súa composición “natural”, o xuíz natural predeterminado pola Lei que constitúe un dereito fundamental previsto no artigo 24 da Constitución.
No caso da STC 31/2010, a composición “natural” do Tribunal foi alterada mediante a recusación do recentemente finado Pablo Pérez Tremps, maxistrado progresista, e o mantemento de maxistrados co mandato caducado; no caso da STC do 14 de xullo do 2021, a composición natural foi tamén doblemente alterada, pola renuncia en outubro do 2020 de Fernando Valdés, maxistrado progresista ao que se lle turnara a ponencia da sentenza; e polo feito de haber catro maxistrados co seu mandato caducado desde 2020, negándose o Partido Popular a aceptar ningún acordo de renovación.
3. A degradación institucional do Tribunal Constitucional
A sentenza do 14 de xullo do 2021 pasará tamén á historia por evidenciar a degradación institucional dunha das trabes do modelo de Estado social e democrático de Dereito que inaugurou a Constitución de 1978, o Tribunal Constitucional.
A sentenza do 14 de xullo do 2021 pasará tamén á historia por evidenciar a degradación institucional dunha das trabes do modelo de Estado social e democrático de Dereito que inaugurou a Constitución de 1978. Permite alentar a fantasía de que a declaración de inconstitucionalidade do Estado de alarma pandémico non ten máis consecuencia que o de ser un tirón de orellas ao Goberno “a touro pasado”
As filtracións xornalísticas dos debates internos foron acompañadas de feitos extravagantes, como a publicación do fallo por nota de prensa (a número 72) do propio Tribunal, a publicación do contido dun voto particular en artigo de opinión, ou a non publicación dun dos votos particulares (o de Xiol) acanda o resto. Ademáis de dar lugar a todo tipo de comentarios nos medios de comunicación sen coñecemento do texto íntegro da sentenza e dos seus votos particulares, estes feitos poñen de manifesto que o TC deixou de ser alleo á guerra aberta polo relato que libran as élites políticas españolas na súa loita pola hexemonía electoral. Así o recoñecen con moita preocupacíon constitucionalistas como Javier Pérez Royo ou Joaquín Urías.
A sentenza evidencia tamén o uso explicitamente oportunista dos tempos de resolución dos recursos de inconstitucionalidade na batalla política. Un asunto de tal calado como a validez constitucional do Estado de alarma como ferramenta de xestión da pandemia da COVID 19 debería ter gozado da mesma prioridade absoluta que tiveron os asuntos do procès catalán durante o ano 2017.
Non é aceptable que un recurso de inconstitucionalidade interposto o 28 de abril do 2020 se ventile en xullo do 2021, precisamente cando xa non hai Estado de alarma e parece – apenas parece – que a pandemia ficou atrás. O que permite alentar a fantasía de que a declaración de inconstitucionalidade do Estado de alarma pandémico non ten máis consecuencia que o de ser un tirón de orellas ao Goberno “a toro pasado”, que é cando todos os taurinos, como é sabido, se cren Manolete.
4. Os razoamentos xurídicos da maioría conservadora
Entremos xa nos razoamentos xurídicos do maxistrados maioritarios, redixidos polo ponente Pedro González-Trevijano, ex rector da Universidad Rey Juan Carlos a quen, por certo, o propio TC lle fixera o “favor” dunha interpretación ad hoc para poder presentarse á reelección como reitor de tan “prestixiosa” universidade por terceira vez (STC 192/2012).
A sentenza considera que o famoso artigo 7.1 do Real Decreto 463/2020, intitulado “limitación de la libertad de circulación de las personas” –ese que todos mirábamos para intentar distinguir o permitido do non permitido durante o confinamento duro de marzo e abril de 2020– supuxo unha infracción normativa dos artigos 55.1 e 116 CE e da Lei Orgánica 4/1981, que os desenvolve (en diante LOAES), por canto o confinamento obrigatorio de toda a poboación entrañou unha suspensión do dereito fundamental de circulación, previsto no artigo 19 CE, sendo así que a Constitución e a LOAES non permitiría tal suspensión máis que no caso de estados de excepción e cerco.
Isto é, o Estado de alarma só pode permitir a limitación de dereitos fundamentais, pero non a súa suspensión.
En consecuencia, a lectura que o Tribunal fai dese artigo 7 é que:
Por máis que recoñecese múltiples excepcións ou causas xustificadas que permitían a libre circulación, este artigo non respondía ao concepto xurídico de limitación ou comprensión do exercicio do dereito fundamental (amparada explícitamente polos artigos 11 e 12 da LOAES), senón unha supresión absoluta (unha suspensión, ben que temporal) da posibilidade de exercelo en todo o territorio “nacional” e por toda a poboación, con reserva de determinadas excepcións: “Tal restricción aparece, pues, más como una “privación” o “cesación” del derecho, por más que sea temporal y admita excepciones, que como una “reducción” de un derecho o facultad a menores límites. Dicho en otros términos, la disposición no delimita un derecho a circular libremente en un ámbito (personal, espacial, temporalmente) menor, sino que lo suspende a radice, de forma generalizada, para todas “las personas”, y por cualquier medio. La facultad individual de circular “libremente” deja pues de existir, y sólo puede justificarse cuando concurren las circunstancias expresamente previstas en el real decreto. De este modo, cualquier persona puede verse obligada a justificar su presencia en cualquier vía pública, y podrá ser sancionada siempre que la justificación no se adecue a lo previsto en las disposiciones del Real Decreto” (p. 52).
Cando a adopción dunha medida sanitaria destinada a conter a transmisión entre a poboación de enfermidades contaxiosas entrañe a suspensión xeral en todo o territorio destes dereitos fundamentais, será necesario declarar o estado de excepción, aínda que a concepción xurídica deste estado excepcional non encaixe nin responda a unha crise sanitaria
Adicionalmente, o vaciamento do dereito de libre circulación do artigo 19 que produciu o Real Decreto 463/2020, “comporta, como insoslayable corolario, la amputación material de la posibilidad, constitucionalmente protegida por el juego combinado de los artículos 21.1 y 18 CE, de mantener reuniones privadas, por razones familiares o de amistad, incluso en la esfera doméstica” (páxina 52). Outro corolario é a afectación producida sobre o dereito a elexir libremente a propia residencia do artigo 19 CE (páxina 53), e sobre o dereito de libre manifestación (artigo 21.2 CE, páxina 55).
A existencia dunha crise sanitaria como unha epidemia, que a LOAES só considera motivo ou causa de declaración do Estado de alarma (artigo 4 b), apenas pode conducir a que os poderes públicos limiten dereitos fundamentais, pero en ningún caso a suprimilos tal e como fixo o artigo 7 do Real Decreto 463/2020.
En consecuencia, cando a adopción dunha medida sanitaria destinada a conter a transmisión entre a poboación de enfermidades contaxiosas, entrañe a suspensión xeral en todo o territorio destes dereitos fundamentais, será necesario declarar o estado de excepción, aínda que a concepción xurídica deste estado excepcional non encaixe – nin responda a – nunha crise sanitaria. Non poderá adoptarse tales medidas de contención mediante Estado de alarma e, tampouco, mediante a invocación da lexislación sanitaria ordinaria.
Con todo, o propio Tribunal – e aquí reside unha das grandes inconsistencias xurídicas da sentenza– salva a constitucionalidade, e considera proporcionais, as medidas de peche de instalacións e suspensión de actividades (medidas de contención) previstas polos artigos 9, 10 e 11 do Real Decreto, por considerar que, mesmo existindo limitación (“constricción”, di o Tribunal) de dereitos fundamentais (respectivamente, educación, libertade de empresa e libertade relixiosa), tales medidas estaban amparadas pola remisión contida no artigo 12.1 LOAES á lexislación sanitaria (Lei 14/1986, xeral sanitaria, 33/2011, xeral de saúde pública, e a Lei Orgánica 4/1986) e resultaron proporcionais á situación sanitaria. De feito, este canon clásico de proporcionalidade foi o utilizado polo Tribunal no seu Auto 40/2020, que denegou a inconstitucionalidade da prohibición gubernativa dunha manifestación da CUT prevista en Vigo para a efemérides do 1 de maio.
5. Consciente das feblezas xurídicas da súa interpretación, a sentenza adica o último fundamento, o undécimo, a “explicarse”, a explicar a súa ratio decidendi.
O Tribunal considera a sentenza o froito dunha “interpretación integradora” e “evolutiva”, conforme á cal, por unha banda, a loita contra unha pandemia destas dimensións xustifica a utilización do Estado de excepción constitucionalmente previsto, en tanto que fai necesaria a suspensión da vixencia plena dun dereito fundamental como o de circulación; e por outra, o estado de excepción evita, desde una aspiración constitucionalmente garantista, a utilización potencial do estado de alarma para vaciar a vixencia e efectividade dos dereitos fundamentais baixo a coartada da súa limitación en situacións de emerxencia sanitaria. Explicación que non deixa de ser paradóxica, por tres motivos:
- Pese a insistir en que a declaración de inconstitucionalidade obedece a consideracións formais sobre o instrumento utilizado, o Estado de Alarma, e non a discrepancias sobre a oportunidade e proporcionalidade da “suspensión” da circulación, o certo é que a ratio decidendi subxacente é a vontade de garantía “cautelar” dos dereitos fundamentais fronte a un futuro uso “ilícito” do estado de alarma. Unha garantía iusnaturalista ad cautelam.
- Na páxina 55 o propio Tribunal recorda que “la mera posibilidad de un uso torticero de las normas no puede ser nunca en sí misma motivo bastante para declarar su constitucionalidad (SSTC 58/1982, de 27 de julio, FJ 2, y 83/2020, FJ 8)”.
- Malia a súa visión iusnaturalista da defensa do dereito fundamental de circulación, o Tribunal non utiliza o dereito fundamental á vida e á integridade física (art. 15) en conexión co dereito á saúde (principio reitor do artigo 43) como límites inmanentes ao exercicio dos dereitos fundamentais (en particular, da circulación) en caso de pandemia.
6. A interpretación dos maxistrados minoritarios: os votos particulares.
Que o anteriormente exposto presenta múltiplas inconsistencias xurídicas póñeno de manifesto os votos particulares pola minoría que votou en contra da ponencia maioritaria
Que o anteriormente exposto presenta múltiplas inconsistencias xurídicas póñeno de manifesto os votos particulares pola minoría que votou en contra da ponencia maioritaria. Nada máis e nada menos que cinco. A súa exposición sucinta permítenos apreciar a mellor e máis autorizada crítica da sentenza.
María Luisa Balaguer, ademáis de citar a “polarización extrema dos argumentos”, critica a inseguridade xurídica que crea unha sentenza que “resulta menos garantista de lo que pudiera intuirse al leer el fallo parcialmente estimatorio”.
Considera que a sentenza parte “de una concepción formalista del texto constitucional, que obvia la necesidad de considerar la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOEAES), como parte integrante del bloque de la constitucionalidad, y que ignora la voluntad del legislador de la transición al diseñar el derecho constitucional de excepción en España”, engadindo que ao seu xuízo concorrían os presupostos habilitantes para declarar o estado de alarma, mais non o de excepción, e que non se produciu máis que a adopción dunha cuarentena masiva, un confinamento da poboación cuxa razón “....y la de otras opciones como los cierres perimetrales o el toque de queda, fue evitar los contagios exponenciales, una medida estrictamente sanitaria, por tanto, cuya finalidad única es prevenir la pérdida de vidas humanas (...) Esto significa que, en el contexto de la adopción de medidas de control de la pandemia, cualquier acción gubernamental que no hubiera aplicado el principio de precaución, o que hubiera obviado el riesgo de las acciones u omisiones asumidas para la vida de las personas, hubiera podido resultar lesiva del art. 15 CE. Se trataba de sacrificar el derecho a la salud y, por tanto, el derecho a la vida y a la integridad física (art. 15 CE), presupuesto a su vez del ejercicio de otros derechos fundamentales, o de limitar la libertad deambulatoria del art. 19 CE. Lo cualitativo está ahí, y no en lo muy intensa que pudiera ser la alteración de la vida normal de la ciudadanía en ese tiempo y, evidentemente, de sus derechos ”.
A xuízo desta maxistrada, “no es posible definir claramente el alcance de la noción de suspensión y, aunque lo fuera, creo que la sentencia tampoco lo consigue. De modo que la calificación del confinamiento domiciliario como medida suspensiva de la libertad deambulatoria, termina por parecer un ejercicio de voluntarismo cargado de subjetividad, entre otras razones porque olvida que la restricción de movimientos no fue absoluta, en la medida en que se contemplaban un elevado número de excepciones y de razones que justificaban la salida del domicilio”.
Andrés Ollero plantexa no seu voto particular un enfoque distinto sobre os conceptos limitación-suspensión, tomando como referencia a noción de contido esencial dos dereitos, tal e como foi enunciada tempranamente pola STC 11/1981. E insiste na necesidade de tomar como referencia a técnica da proporcionalidade no control do recoñecemento dos dereitos fundamentais, e non un incerto plantexamento gradualista das limitacións das liberdades.
Ímonos ter que mover á hora de deseñar a cobertura das medidas sanitarias de contención da pandemia: desta, que aínda non rematou, e das futuras.
No seu longo voto particular –probablemente o mellor artellado do punto de vista xurídico-constitucional, e tamén o máis duro–, o coruñés Claudio Conde-Pumpido sinala a incorrección de afrontar a distinción suspensión-limitación dos dereitos fundamentais en termos cuantitativos ou gradualistas, excesivamente incertos e voluntaristas, que non se correspondería co sistema de dereitos fundamentais establecidos na Constitución, no que a suspensión “no es sino la supresión temporal del derecho y de sus garantías constitucionales, y su sustitución por lo dispuesto en la normativa de excepción. La suspensión exige una declaración formal que explícitamente la prevea y su consecuencia es que el derecho formalmente suspendido pierde las referidas garantías constitucionales”. A teoría dogmática da sentenza sería inconsistente, un puro artificio formal; un “atajo argumental” destinado a lograr unha declaración de inconstitucionalidade que desarma ao Estado e aos cidadáns na loita contra as crises sanitarias.
Conde-Pumpido chega a considerar radicalmente contrario á Constitución o que propón a sentenza: “declarar el estado de excepción -suspendiendo derecho fundamentales y, por ende sus garantías constitucionales- para luchar contra una pandemia, pues el propio poder constituyente, a través de lo remisión que ha realizado al legislador orgánico de excepción, ha decidido que en el caso de pandemias, y cuando no se produce una alteración del orden público, no se puedan suspender los derechos fundamentales”.
O último voto particular coñecido, o do Presidente do Tribunal, Juan José González Rivas, acolle tamén a teoría de que a suspensión dun dereito fundamental é un acto formal, algo que debe ser acordado a través do procedemento constitucionalmente previsto, e non un resultado, máis ou menos incerto, máis ou menos discrecional, dunha interpretación gradualista sobre a intensidade da limitación dun dereito fundamental. Razón pola cal o canon de constitucionalidade debería ter sido a análise de proporcionalidade da limitación da liberdade de circulación, que considera plenamente xustificada.
7. O escenario de inseguridade estrutural e a fatiga dos materiais constitucionais
A principal conclusión da análise que antecede é a profunda inseguridade coa que, a partir de agora, nos imos ter que mover á hora de deseñar a cobertura das medidas sanitarias de contención da pandemia: desta, que aínda non rematou, e das futuras.
A interpretación dos estados excepcionais en caso de epidemia é profundamente perturbadora, e só aparentemente garantista. O confinamento domiciliario forzoso da poboación é descartado como ferramenta sanitaria de choque por razóns constitucionais, algo que constitúe unha extravagancia nos países do noso entorno.
A teoría da suspensión dos dereitos é tan discrecional, que achegará máis incerteza á existente xaora nas Salas do Contenciosoadministrativo dos Tribunais Superiores (e, por vía de casación, o Tribunal Supremo) cando se ventile a autorización das medidas sanitarias conforme á lexislación sanitaria ordinaria.
É probable que nas vindeiras semanas o Tribunal Constitucional declare tamén inconstitucional o Real Decreto 926/2020, que establecía o coñecido como “toque de queda” en horario nocturno e a cogobernanza da crise coas Comunidades Autónomas, e foi impugnado por Vox.
Son cada vez máis os indicios de que a arquitectura constitucional posfranquista acusa unha forte fatiga de materiais. A campaña de desgaste institucional das dereitas debe situarnos alerta, porque probablemente vai situar o pluralismo político e territorial en tensión máxima
Nos vindeiros meses, unha vez declarada a inconstitucionalidade do estado de alarma de marzo do 2020, comezará a batalla de anulación das sentenzas e medidas sancionadoras adoptadas para o seu cumprimento. Tamén se agudizará a batalla pola obtención de indemnizacións por responsabilidade patrimonial do Estado.
Con todo, o máis inquedante que nos deixa esta sentenza non é este remuíño xurídico.
O máis preocupante é que toda esta desfeita institucional teña sido provocada por un partido de extrema dereita baixo a bandeira da protección da liberdade e os dereitos fundamentais: Vox logra unha vitoria do seu relato como partido plusquamconstitucional, e a ela tamén se apunta o Partido Popular para deslexitimar ao goberno de coalición de esquerdas.
Son cada vez máis os indicios de que a arquitectura constitucional posfranquista acusa unha forte fatiga de materiais. A campaña de desgaste institucional das dereitas debe situarnos alerta, porque probablemente vai situar o pluralismo político e territorial en tensión máxima.
Non é inapropiado lembrar, xa para rematar, que as disquisicións arredor dos poderes excepcionais e suspensión de dereitos previstas no artigo 48 da Constitución alemana de Weimar foron a chave que utilizou moi intelixentemente o Partido Nazi para levar a Hitler á Ditadura.
San Lourenzo de Meixigo, 20 de xuño do 2021
