A mediocridade é o excelente para os mediocres, afirmaba Joseph Joubert. Para este moralista e ensaísta francés de finais do século XVIII e principios do XIX, de influencia epicúrea e compañeiro de andanzas de Chateaubriand e coetáneo de Diderot ou D´Alembert, a enfermidade afinaba a alma.
Cando falamos de economía -é dicir, da planificación do reparto dos recursos, da redución da pobreza, e en suma e na súa máis importante razón de ser, do instrumento que debería ser o garante da igualdade de oportunidades das persoas-, non cabe a mediocridade.
Para que se deberían destinar os Fondos Feder en Galicia?
Os Fondos Estruturais son instrumentos da Unión Europea que xorden co -imposible de rexeitar- ideal de promover un desenvolvemento harmonioso do conxunto da Unión Europea, estando encamiñados a reforzar a súa cohesión económica e social e reducindo as disparidades territoriais. Durante o período de programación 2007-2013 a Unión Europea contou con dous Fondos Estruturais: o Fondo Europeo de Desenvolvemento Rexional (FEDER) e o Fondo Social Europeo (FSE). Tanto o Fondo Europeo Agrícola de Desenvolvemento Rural (FEADER) como o Fondo Europeo de Pesca (FEP), deixan de pertencer a esta categoría desde este período de programación e inclúense financeiramente dentro da Política Agrícola Común. Para este período, a política de Cohesión, constituída polos Fondos Estruturais e o Fondo de Cohesión, dispuxo de 308.041 millóns de euros no conxunto da UE, dos que España percibiu 35.217 millóns.
Dentro destes Fondos Europeos son os FEDER os que contan cunha maior relevancia en termos de orzamento. Este instrumento, na liña principal marcada para os Fondos Estruturais, ten como obxectivo reducir as diferenzas que existen entre os niveis de desenvolvemento das rexións europeas para que as rexións menos favorecidas se recuperen do atraso económico. Desde 1975 concede axudas para a construción de infraestruturas e a realización de investimentos produtivos capaces de xerar emprego, sobre todo en beneficio das empresas. O total de axudas Feder concedidas a Galicia para o período 2007-2013 ascendeu a 2.916.293.875 € (incluíndo os 112 M€ do Fondo de Cohesión sinalados na táboa 1), unha cifra nada irrelevante se temos en conta que, en termos comparativos, suporían algo máis dun 30% do orzamento anual da Xunta de Galicia.
O recurso Feder emprégase teoricamente nas súas dúas terceiras partes para atender ás seguintes actuacións a través do Programa Operativo Feder-Galicia: o desenvolvemento da economía do coñecemento; o desenvolvemento e innovación empresarial; promover o medio ambiente, contorna natural, recursos hídricos e a prevención de riscos; o transporte e a enerxía; desenvolvemento sostible local e urbano; infraestruturas sociais. Con menor dotación económica situaríanse o resto de programas: o segundo en importancia é o Fondo Tecnolóxico no que se encadran accións dirixidas a vertebrar o sistema de Ciencia Tecnoloxía e Empresa mediante a creación e consolidación de clusters, o apoio a parques científicos, a creación de centros tecnolóxicos, o apoio á transferencia de resultados de investigación dos organismos públicos ás empresas, ou o apoio a proxectos e a mellora do financiamento en I+D+i ás Pemes; terceiro, o programa de Economía Baseada no Coñecemento, para incrementar tanto o nivel de actividade de I+D+i como o uso das TIC; finalmente, e con menor repercusión, cóntase cos programas de Cooperación Transfronteiriza e de Asistencia Técnica. Mención aparte merece o Fondo de Cohesión que ten a finalidade de financiar infraestruturas de transporte, así como proxectos de educación, saúde e medio ambiente.
Como se xestionan os Fondos Feder en Galicia? Unha primeira ollada.
Tendo en conta a dificultade de posta en marcha da execución do gasto (deben deseñarse os programas, establecer os modelos de xestión, elaborar as convocatorias etc), a Unión Europea ten establecida a chamada regra N+2, que permite seguir executando os gastos comprometidos ata dous anos máis tarde. Desta maneira, o gasto correspondente ao período 2007-2013 atópase actualmente comprometido e próximo a pechar os prazos de execución.
Case a mediados de 2015 unha gran parte dos Fondos Feder e de Cohesión do período 2007-2013 están aínda sen executar. O Programa Operativo Feder-Galicia, o de maior contía, presentaba unha execución do gasto do 64,93%, mentres que outros programas como o Fondo Tecnolóxico sitúanse nun paupérrimo 40,18%. Por orde de importancia na contía asignada situaríase en terceiro lugar o programa de Economía Baseada no Coñecemento, cun 69,65% de execución, e en cuarto lugar o programa de Asistencia Técnica cun 24,89%. Dentro doutra tipoloxía de programas estaría o P.O. de Cooperación Transfronteiriza -do que non se dispón de cifras de execución pero si de importes de proxectos aprobados- e o Fondo de Cohesión, limitado no seu funcionamento pola superación do 3% de déficit. De tal maneira que nos catro primeiros programas rexionais e plurirrexionais de Feder 2007-2013 en Galicia, dos 3.451,56 M€ asignados de axuda levábanse executados 2.107,22 M€, o 61,05% do total. Resulta pouco comprensible como se pretende desenvolver e aplicar unha estratexia efectiva de achega real e cohesión económica e social ás rexións máis avanzadas quedando aínda pendente máis dun 35% do investimento. Isto podería conducir a que Galicia tivese que reintegrar parte das contías de fondos que lle corresponden de forma lexítima, co consecuente prexuízo para as galegas e galegos, para a sociedade no seu conxunto e, claro está, tamén para o tecido produtivo. Acaso vivimos nun contexto de abundancia para desperdiciar os recursos dos que dispoñemos? Cabería preguntarllo ás decenas de miles de familias con dificultades para chegar a final de mes, ao inxente número de parados ou á xuventude emigrada na procura dunha oportunidade que nunca atopan na súa terra.
O espolio.
Ao afondar na análise da problemática dos Fondos Europeos, o feito de non conseguir executar todo o gasto comprometido é a punta do iceberg do modelo de xestión actual. Poñamos o foco de atención en como se asigna e se vai levando a cabo o investimento de recursos, para o que tomaremos como exemplo o acontecido no P. O. Feder-Galicia 2007-2013 (lembren que é o de maior dotación).
En primeiro lugar, destáquese para o lector que das asignacións previstas para cada un dos eixos de actuación do Programa Feder-Galicia, 857,42 M€ están dirixidos ao Eixo 4-Transporte e Enerxía -o 39,12% do total do programa-, que acaban destinados case na súa totalidade á construción e mantemento de infraestruturas de transporte. Ademais, á hora de estudar as actuacións efectuadas noutros Eixos distintos ao 4 -por exemplo o Eixo 3 de Medio Ambiente, Contorna e Recursos Hídricos, o Eixo 5 de Desenvolvemento Sostible, Local e Urbano, ou o Eixo 6 de Infraestruturas Sociais-, obsérvase que moitas destas operacións están ligadas tamén ao ámbito da construción. Por outra banda, para actuacións relacionadas coa innovación empresarial asígnase no Eixo 2 un 16,50% do importe da axuda total. Temos, pois, unha asignación inicial que premia ás infraestruturas fronte a outros investimentos de maior valor engadido.
En segundo lugar, debe coñecer o lector como se foi realizando ese gasto desequilibradamente asignado, xa que a diferenza na asignación en favor dos gastos en construción e infraestruturas vai facéndose maior de forma progresiva. No citado Eixo 4 de Transporte e Enerxía do Programa Operativo Feder-Galicia, executouse un total do 77,61% da cantidade asignada inicialmente, mentres, por exemplo, no Eixo 2 de Desenvolvemento e Innovación Empresarial unicamente foi executado un 51,39% da contía orzamentada. O resultado é unha evidente hipertrofia da orientación do gasto cara as infraestruturas, coa consecuente privación a outros sectores do necesario financiamento en prol de fomentar alternativas económicas, sociais, con proxección estratéxica e de futuro, e con xeración de valor engadido. Desde a inocencia, podería parecer sorprendente que este modelo continuase vixente ao longo de toda a crise.
E que acontece se poñemos o foco de atención noutros programas? Tomemos, por exemplo, o Fondo Tecnolóxico, o segundo en importancia por contía. A baixa execución xeneralizada deste programa destinado á I+D+i empresarial en Galicia (arredor do 40%) podería estar poñendo de manifesto unha dupla problemática: por unha banda a ineficacia e ineficiencia da estratexia política para o uso deste recurso e, por outra, un posible problema de capacidade á hora da absorción dos Fondos Europeos por parte do tecido produtivo territorial1. En todo caso, o resultado leva a que un mesmo conxunto de axentes económicos sexa o maior prexudicado do devir desta política de innovación: as Pemes galegas, que permanecen privadas de posibilidades de financiamento nun contexto de crise financeira onde a banca tampouco facilita o acceso ao crédito.
Ante esta situación, a opción escollida polas administracións é publicar convocatorias, como acontece no eido da innovación, dirixidas cara grandes empresas –por exemplo o programa Feder-Innterconecta- coa fin de executar fondos que acaban en moitos casos, en mans de corporacións madrileñas, como se revela en estudos efectuados recentemente e nos que se lle pon nome e apelidos a moitas delas: Sacyr, Acciona, Indra, Repsol etc2. Poderían evitarse estas fugas de actividade cara entidades doutros territorios? Si, e con facilidade, establecendo límites nesas convocatorias e deseñando liñas de axuda axustadas á realidade autonómica. Por contra, semella que non interesa poñer coto aos Florentinos e Villares Mir, redundando no prexuízo dun pequeno empresariado que con dificultade consegue cadrar as súas contas a final de mes. Segundo o estudo sinalado, estas empresas de fóra de Galicia chegarían a captar ata o 25% dos importes dos programas de innovación máis potentes. Imaxinen vostedes cal sería o resultado do estudo se o trasladamos ao ámbito da construción e das infraestruturas.
O deseño xeneralista e desde o lado da oferta das políticas parte da configuración actual no reparto de competencias. A autoridade de xestión dos Fondos Feder ten a súa sé na Dirección Xeral de Fondos Comunitarios do Ministerio de Economía e Facenda. O feito da distancia do centro de toma de decisións limita o coñecemento da nosa realidade territorial concreta e así, prodúcense desaxustes como o forte desequilibrio nos investimentos realizados que castigan ás provincias orientais fonte ás occidentais. Este é tamén un dos motivos de que se produza un baixo nivel de gasto certificado e o atraso na posta en marcha dos proxectos, impedindo desta maneira acadar os obxectivos e resultados agardados. En adición, débese subliñar a inexistencia dun adecuado seguimento e avaliación dos proxectos. Como resposta a esta situación, non cabe senón reforzar a participación e competencias das autoridades galegas na xestión dos programas Feder, así como fomentar unha cultura de supervisión continuada.
Falta, ademais, unha verdadeira aposta cara a I+D+i en Galicia. A crise económica e a miope (ou espuria) asignación e execución de fondos en favor do sector da construción levou, entre outras nefastos resultados, a unha importante caída de máis do 50% do gasto en innovación tecnolóxica das empresas. A pesar disto e segundo os datos do IGE3, o persoal do sector de I+D das empresas en Galicia medrou un 10,44% ao longo do período 2007-2013. Neste punto cómpre indicar que área presentou mellor comportamento que outras como a construción, o turismo, ou o comercio. Finalmente, constatouse que a maior nivel de tecnoloxía da empresa, máis favorablemente evolucionou o seu número de traballadores no período 2007-2013, chegando non só a manter, senón a crear emprego no caso das empresas de tecnoloxía punta.
Joseph Joubert cría que a enfermidade afinaba a alma, pero nada máis lonxe na realidade económica galega a pesar dos esforzos austericidas europeos, españois e autonómicos. Nun marco contextual no que os Tratados europeos oficializan o neoliberalimo como unha especie de relixión e no que, practicamente, non existen políticas nacionais alternativas en materia económica e social dentro da zona euro e absolutamente ningunha en materia monetaria4, a única marxe de manobra, sen acometer a cuestión institucional e competencial, quedaría reducida ao correcto deseño, planificación, avaliación, control e enfoque a resultados destas políticas. Unhas políticas ás que se destinarán no período 2014-2020 un 80% da contía dos fondos europeos que lle corresponderon entre 2007 e 2013, ata superar os 4.100 millóns de euros.
Contrariamente á autoproclamada excelencia xestora dos tomadores de decisión públicos e das grandes corporacións empresariais, ponse ao descuberto que esta planificación, control e enfoque a resultados están perfectamente orientados cara a defensa duns intereses a todas luces espurios. Nesta época de convulsión e cambio social, e tratando de ofrecer un enfoque positivo, debemos ser capaces aproveitar as oportunidades que se presentan para evitar que continúe o espolio en Galicia. Ou acaso estamos dispostos a seguir crendo na excelencia dos mediocres?
NOTAS
1- Vence (2007). Crecimiento y políticas de innovación. Madrid: Pirámide.
2- Sande & Vence (2015). Avaliación do programa Feder-Innterconecta I do Fondo Tecnolóxico en Galicia: empresas beneficiarias e fugas de actividade, ICEDE Working Paper Series, nº 12, abril 2015.
3- Tomados do INE, Estatística sobre actividades de I+D da Contabilidade Rexional de España (2015).
4- Bernard Cassen (2015). La izquiera radical en un callejón sin salida. Le Monde Diplomatique, nº 239. París.
