A droga das "Leis experimentais" na Feliz Gobernación

Leis de medidas fiscais e administrativas ©

As “leis de acompañamento”, “leis vasoira” ou “leis omnibus”, acabaron converténdose no máis requintado trebello normativo da Feliz Gobernacion restaurada polo Partido Popular de Galicia no ano 2009

1. Para os que temos que explicar nas aulas universitarias a teoría contemporánea das fontes do Dereito e os principios de boa regulación (“Better regulation”), as sucesivas Leis de medidas fiscais e administrativas (en diante, LMFA) tramitadas e aprobadas polo Parlamento Galego acanda as leis anuais de orzamentos, constitúen un fascinante caso de pésimas prácticas lexislativas. Estas tamén denominadas “leis de acompañamento”, “leis vasoira” ou “leis omnibus”, acabaron converténdose no máis requintado trebello normativo da Feliz Gobernacion restaurada polo Partido Popular de Galicia no ano 2009

En efecto, as LMFA poden cualificarse como o máis destacado testemuño sobre o que fai un partido político conservador con maioría absoluta nun Parlamento para que esta se reproduza cada catro anos sen que polo camiño nada cambie, aplicando no Parlamento a famosa consigna do Príncipe de Salina (Il Gatopardo, 1958): “Se vogliamo que tutto rimanga com´è, bisogna que tutto cambi” (se queremos que todo fique igual, hai que cambialo todo).

Estudando as LMFA non só se contemplan as múltiples reformas sectoriais coas que cada ano o Partido Popular de Galicia trata de adaptarse aos cambios políticos, económicos ou sociais, senón tamén toda unha filosofía política sobre o cambio social na Galicia contemporánea; isto é, o papel que nese (escaso) cambio desempeña un Parlamento conservador e os seus produtos, as leis. 

Il Gattopardo Dominio Público

Estudando as LMFA non só se contemplan as múltiples reformas sectoriais coas que cada ano o Partido Popular de Galicia trata de adaptarse aos cambios políticos, económicos ou sociais, senón tamén toda unha filosofía política sobre o cambio social na Galicia contemporánea

2. As LMFA son unas peculiares fontes do Dereito. Trátase dun tipo específico de Lei que procede a incluir unha multitude de modificacións heteroxéneas a outros textos legais, pola súa (presunta) conexión coa política económica que se expresa a través das leis de orzamentos. A “moda” comezou nas Cortes Xerais no 1993, con Felipe González, e mantívose até a segunda lexislatura de Aznar.

A súa viabilidade constitucional foi obxecto dun prolongado debate doutrinal e xurisprudencial, finalmente zanxado polo Tribunal Constitucional na súa STC 136/2011, recaída durante o pior da crise financieira iniciada no ano 2008, á que seguiron outras posteriores (STC 176/2011, 102/2012, 209/2012, ou 120/2014). Ainda que posteriormente as Cortes Xerais non recuperaron este tipo de lexislación, as comunidades autónomas sí teñen usado frecuentemente as leis de acompañamento. 

O primeiro goberno de Feijóo apuntouse rapidamente ás LMFA coa Lei 15/2010. Desde entón, todos os anos, o noso Dereito público propio (non só as leis sectoriais da comunidade autónoma, senón tamén os regulamentos aprobados polo Consello da Xunta) é sometido a múltiples e moi variadas modificacións exprés a través da correspondente LMFA. 

O primeiro goberno de Feijóo apuntouse rapidamente ás LMFA coa Lei 15/2010. Desde entón, todos os anos, o noso Dereito público propio (non só as leis sectoriais da comunidade autónoma, senón tamén os regulamentos aprobados polo Consello da Xunta) é sometido a múltiples e moi variadas modificacións exprés a través da correspondente LMFA

Trazos característicos destas leis son os catro seguintes:

No expediente que se remite ao Parlamento non hai informes externos (por exemplo, do Consello Económico Social), nin audiencia pública previa, que permitan contrastar o “relato” político-administrativo que expresa o proxecto de lei verbo dos problemas que se pretenden resolver e as solucións normativas propostas;

  • Tampouco hai avaliación de impacto normativo, nin análise de políticas públicas previas, nin motivación das opcións regulatorias existentes, nin cuantificación motivada do impacto económico.
  • As LMFA elabóranse con suma rapidez dentro da propia Administración, e tramítanse por procedemento parlamentario urxente e preferente, como a propia lei de orzamentos. No caso do actual proxecto de LMFA, publicado o 19 de outubro no Boletín Oficial do Parlamento Galego, a tramitación do anteproxecto de Lei comezou en San Caetano o 15 de setembro por Resolución do Conselleiro de Facenda, e rematou coa súa aprobación polo Consello da Xunta do 17 de outubro.
  • Por seren normas con rango de lei, as LMFA non son recorribles polos particulares na xurisdicion contenciosoadministrativa, nin sequera no caso de que modifiquen (como fan habitualmente) disposicións xerais (regulamentos). Só poden ser impugnadas perante o Tribunal Constitucional polo Goberno, por 50 deputados ou senadores, ou mediante cuestión de inconstitucionalidade dos tribunais.
On ne change pas la société par décret Dominio Público

Xa no seu voto particular á STC 136/2011, o maxistrado Manuel Aragón Reyes advertía dos perigos das leis de acompañamento, que constitúen unha perversión dos parámetros legais de “boa regulación” do procedemento lexislativo

3. Xa no seu voto particular á STC 136/2011, o maxistrado Manuel Aragón Reyes advertía dos perigos das leis de acompañamento, que constitúen unha perversión dos parámetros legais de “boa regulación” do procedemento lexislativo que se contemplan con carácter básico nos artigos 129 e seguintes da Lei 39/2015, de procedemento administrativo común.

A práctica seguida polo Partido Popular nos últimos anos confirma que as LMFA convertéronse nunha sorte de “leis experimentais”, cheas de malas prácticas e piores resultados; un sandbox normativo no que innumerables normas legais e regulamentarias, ano tras ano, se reinventan ás carreiras para vender presuntas solucións a complexos problemas político-normativos. Problemas cuxa solución, na maioría das ocasións, non pasa só, nin principalmente por unha mudanza normativa. Esas presuntas solucións pode ser acertadas nalgúns casos; noutros, en cambio, poden ser simples ocorrencias ideolóxicas, medidas desesperadas para ocultar o colapso e impotencia das Administracións na era do capitalismo neoliberal global, ou simplemente o fruto de escuras negociacións cos lobbies que capturan ao Parlamento para satisfacer os seus propios intereses. 

O mellor exemplo do abuso das LMFA é a modificación anual continua da Lei 8/2009, do 22 de decembro, reguladora do sector eólico, ou a simplificación dos trámites de avaliación ambiental no uso e explotación do territorio. Malia sucederse cada ano desde a súa aprobación (salvo o 2012 e o 2016) distintas reformas legais da lei 8/2009 (mesmo no ano 2013, por tres leis distintas), esa lexislación é estremamente difícil de interpretar e aplicar. O sector eólico galego permanece bloqueado, en boa medida porque a súa regulación autonómica, excesivamente liberalizada, debe axeitarse a normas europeas e estatais alleas ao Parlamento de Galicia, que inciden na propia interpretación xurisprudencial das autorizacións destes aproveitamentos. 

O mellor exemplo do abuso das LMFA é a modificación anual continua da Lei 8/2009, do 22 de decembro, reguladora do sector eólico, ou a simplificación dos trámites de avaliación ambiental no uso e explotación do territorio

A facilidade coa que os lobbies económicos e o Partido Popular modifican a través das LMFA as normas legais (e en particular, durante os trámites parlamentarios de emenda), acabou creando adicción no seu abuso

Ainda que o problema de fondo permaneza sen resolver, a disponibilidade de maioría absoluta permite insistir acriticamente, unha e outra vez, na modificación legal exprés perpetua: sempre hai a posibilidade de que, se non se resolve o problema, podamos vender de novo o ano que ven que con unha nova norma de LMFA, sí o imos lograr. A cuestión é que pareza que gobernamos adaptándonos a realidade e ao gusto dos nosos clientes.

Malia o seu alto risco de incorrer en inconstitucionalidade (é frecuente que as LMFA recentes acaben con preceptos impugnados no TC ou reinterpretados na Comisión Bilateral Xunta-Estado), a “lexislación experimental” das LMFA é a válvula que permite conservar íntegra a credibilidade do relato ideolóxico que sustenta desde hai 15 anos en cada política pública sectorial o Partido no goberno de San Caetano. Un Partido que, con boa filosofía neoliberal, non se responsabiliza de nada, e deixa que a sociedade vaia por onde diten as súas inercias, porque sempre terá un culpable ao que imputar as “desfeitas” (sexa o Bipartito, Pedro Sánchez ou os inmigrantes).

Esta necesidade estrutural de manter o relato ideolóxico incólume propicia, paradoxalmente, que a “lexislación experimental continua” enquiste e mesmo agrave o problema que pretende resolver. O caso da regulación eólica é paradigmático

Se toda política pública parte dunha concepción ideolóxica ou ideoloxizada do problema social sobre o que recai, enténdese que 15 anos de goberno conservador só sexan posibles mediante a construción e machacona repetición dun relato que oculte a realidade e a adapte aos intereses hexemónicos. Sendo isto así, explícase que as normas xurídicas pasen a ser cada vez máis simbólicas e menos sustantivas; son parte fundamental do relato ideolóxico e aí, a calidade nos procedementos de elaboracion, simplemente, sobra. Velaí a razón de o Partido Popular nunca ter feito en 14 anos a avaliación (obrigatoria) dos resultados do Decreto 79/2010, do plurilingüísmo no ensino obrigatorio; velaí a razón de necesitar tamén formas de lexislar, como as LMFA, que neguen a avaliación seria da política pública e do impacto normativo. Velaí, en definitiva, a escasísisma aprobación de regulamentos executivos en determinados ámbitos (por exemplo, o patrimonio cultural) que garantan unha mínima transparencia e consistencia das solucións normativas propostas.

Se algo precisan os inversores capitalistas para deseñar os seus investimentos é un marco regulatorio estable e precedible (a famosa seguridade xurídica), non as ocorrencias anuais de San Caetano para reaxir contra a sección 3ª do TSXG e o malvado maxistrado que nela traballa

4. Porén, esta necesidade estrutural de manter o relato ideolóxico incólume propicia, paradoxalmente, que a “lexislación experimental continua” enquiste e mesmo agrave o problema que pretende resolver. O caso da regulación eólica é paradigmático. 

Se algo precisan os inversores capitalistas para deseñar os seus investimentos é un marco regulatorio estable e precedible (a famosa seguridade xurídica), non as ocorrencias anuais de San Caetano para reaxir contra a sección 3ª do TSXG e o malvado maxistrado que nela traballa. Aconteceu no 2022 coa distancia mínima de instalación de aproveitamentos eólicos, que no proxecto de LMFA era de 1.000 metros, e tras as protestas da patronal eólica, pasou a 500 mediante unha autoemenda popular. Isto mesmo pasará agora, probablemente, coa repotenciación obrigatoria dos eólicos, á que se opón tamén o lobbie eólico. 

Ademáis de ser inútil e contraria a importantes dereitos constitucionais, a adicción á LMFA é tamén incompatible co pluralismo (político e xurídico) característico do noso Estado social e democrático de Dereito. A lei, o marco regulatorio autonómico, non é único actor nin o único factor de seguridade xurídica en sectores onde a densidade normativa europea e estatal é tan intensa, e por tanto onde o control xudicial é outro factor incontrolable para o poder lexislativo e executivo autonómico. Se como dicía Michel Crozier nun famoso libro de 1979, non se cambia a sociedade por Decreto, menos cabe facerse por unha Lei autonómica. Vender o contrario é enganar e enganarse.

Se ainda lle queda un mínimo respecto polo futuro de Galicia, o Partido Popular debería desengancharse canto antes das súas propias drogas. Cumpre recoñecer o pluralismo institucional do país e as causas estruturais dos problemas. Hai que buscar consensos que sexan capaces de afrontar con realismo e ambición, tanto no Parlamento como en San Caetano, ese problemas de fondo.

Agora que desfruta da súa quinta maioría absoluta, o Partido Popular de Galicia encabezado por Alfonso Rueda debería ter presente que en democracia, as maorías poden ser absolutas, mais non absolutistas. Os gobernos serven en primeiro lugar para resolver os problemas dos cidadáns, non para gañar as seguintes eleccións ou resolverlle a vida laboral a unha camarilla dirixente. As leis son insuficientes se non hai unha boa diagnose dos problemas e un correcto dimensionamento dos orzamentos públicos e do persoal administrativo. As drogas da Feliz Gobernación non poden ocultar nin procrastinar máis o afrontamento serio dos graves problemas do noso país. 

Se ainda lle queda un mínimo respecto polo futuro de Galicia, o Partido Popular debería desengancharse canto antes das súas propias drogas. Cumpre recoñecer o pluralismo institucional do país e as causas estruturais dos problemas. Hai que buscar consensos que sexan capaces de afrontar con realismo e ambición, tanto no Parlamento como en San Caetano, ese problemas de fondo.

Grazas ás socias e socios editamos un xornal plural

As socias e socios de Praza.gal son esenciais para editarmos cada día un xornal plural. Dende moi pouco a túa achega económica pode axudarnos a soster e ampliar a nosa redacción e, así, a contarmos máis, mellor e sen cancelas.