A Universidade da Coruña pechou 2023 cun remanente de tesouraría non afectado negativo de 13 millóns de euros. A cifra fíxoa pública o equipo entrante de Ricardo Cao a comezos de 2024 e, segundo a auditoría encargada polo propio Consello Social da UDC, o desequilibrio medrara ata os 19 millóns ao peche de 2024, con dúbidas significativas sobre a viabilidade operativa da institución. A resposta da Xunta, anunciada o 1 de setembro, é unha reforma da Lei 6/2013 do Sistema universitario de Galiza: auditoría externa anual e obrigatoria antes de aprobar as contas, seguimento formalizado das recomendacións do auditor e capacidade dos consellos sociais para instar plans de reequilibrio financeiro.

Sobre isto hai que dicir dúas cousas ao mesmo tempo, e ningunha das dúas é cómoda.

O control non é o problema; o que se controla, si

Ninguén pode defender a opacidade nin a mala xestión nunha institución que vive de fondos públicos. Pero convén reparar en algo que a comunicación institucional pasa por alto: o control externo das universidades galegas non nace agora

Ninguén pode defender a opacidade nin a mala xestión nunha institución que vive de fondos públicos. Pero convén reparar en algo que a comunicación institucional pasa por alto: o control externo das universidades galegas non nace agora. O Consello de Contas fiscaliza as universidades do SUG desde a Lei 6/1985 (artigo 2.1.c). As universidades teñen intervención e control interno propios. E os consellos sociais xa podían acordar de xeito motivado auditorías externas: de feito, a auditoría que destapou a magnitude do problema na UDC encargouna o Consello Social da propia UDC, exercendo unha competencia que xa tiña. A reforma non crea un control inexistente: converte en obrigatorio o que era potestativo e engade unha panca nova, a dos plans de reequilibrio.

Aí está o punto delicado. O informe anual non se limitará á corrección contábel (terreo indiscutíbel), senón que abranguerá a eficiencia da xestión económico-administrativa. Iso xa non é verificar se as contas están ben levadas: é xulgar se as decisións foron acertadas. E as decisións sobre que titulacións se manteñen, que prazas se convocan ou que liñas de investigación se sosteñen non son decisións contábeis: son decisións académicas con tradución orzamentaria. Trasladar o seu xuízo a un órgano de composición maioritariamente externa, e habilitalo para instar plans de reequilibrio, despraza poder real desde o Consello de Goberno cara a unha instancia allea ao goberno académico.

As decisións sobre que titulacións se manteñen, que prazas se convocan ou que liñas de investigación se sosteñen non son decisións contábeis: son decisións académicas con tradución orzamentaria

Iso non ocorre nun escenario neutro, senón nun que xa vén marcado polo que Carlos Alberto Amoedo Souto (catedrático da UDC e secretario xeral desa universidade entre 2010 e 2016) chamou o paso dun modelo de transferencia incondicionada a outro de financiamento condicionado ao cumprimento de obxectivos, xerador dun cuasimercado no que a captación de recursos depende de indicadores fixados unilateralmente por quen financia, e que se refiren a que e como se ensina, a que e como se investiga. O plan galego 2022-2026 xa funciona con paneis de máis de corenta indicadores e condicións de acceso ao reparto. O que engade a reforma é unha panca máis sobre o perímetro do que a universidade pode decidir por si.

E hai unha asimetría de fondo que ningunha auditoría vai recoller: mide o uso dos medios, non di nada sobre a súa suficiencia. En 2024 a UDC recibiu da Xunta 118 millóns de euros; 116 foron a salarios e 2 a funcionamento. O capítulo I absorbe de media arredor do 74 % dos orzamentos das universidades do estado, e os fondos competitivos son finalistas: non pagan edificios nin nóminas. Entre 2009 e 2026 o IPC subiu un 39 % e o financiamento autonómico un 23 %. Unha autonomía (universitaria) que só se pode exercer sobre 2 dos 118 millóns está moi preto do que o Tribunal Constitucional advertiu que non pode ser: unha «simple proclamación teórica» (STC 106/1990, FX 6).

Pódese facer? Cómpre responder con precisión

A segunda pregunta é xurídica, e a resposta incómoda é que a proposta é, en principio, viábel.

O enunciado máis actualizado do contido esencial da autonomía universitaria está na STC 26/2016, do 18 de febreiro (FX 8): a Constitución garante o dereito «nos termos que a lei estabeleza», e nesa tarefa delimitadora o lexislador debe respectar un contido esencial que «consiste na liberdade académica, tanto individual dos profesores como institucional de cada universidade, para o ensino, o estudo e a investigación». O Tribunal si inclúe entre as manifestacións dese dereito a autonomía financeira (STC 44/2016). Pero (e aquí está a clave) o seu contido preciso é a elaboración, aprobación e xestión do propio orzamento e a administración dos propios bens. Non alcanza a fase previa: a determinación dos ingresos por parte da administración da que se depende. A autonomía garante decidir como se gasta o que se recibe; non garante canto se recibe, nin un mínimo vital, nin un fluxo financeiro sostíbel. A asimetría non é un accidente do caso da UDC: está incorporada ao propio deseño constitucional.

A iso engádese que o Tribunal admite límites cando, xunto aos intereses da comunidade universitaria, concorren intereses xerais derivados de que o ensino superior é un servizo público (STC 87/2014, FX 10). Unha auditoría externa obrigatoria supera ese test con folgura. E a suficiencia financeira tampouco ofrece apoio: o obxectivo do 1 % do PIB do artigo 55 da LOSU ten horizonte 2030 e queda supeditado ás dispoñibilidades orzamentarias de cada exercicio, e o artigo 114 da propia Lei 6/2013 supedita igualmente os recursos ás dispoñibilidades da comunidade autónoma. A xenealoxía é elocuente: onde o artigo 52 da LRU, reproducido no artigo 79 orixinal da LOU, falaba de «recursos suficientes para o desempeño das súas funcións», a reforma de 2007 deixou «recursos necesarios para un funcionamento básico de calidade». A garantía foise estreitando por vía lexislativa, sen que ninguén tivese que tocar a Constitución.

Hai xurisprudencia real? Hai moita, pero non onde cabería esperala. Non existe sentenza que declare incompatíbel coa autonomía universitaria o control económico-financeiro externo (entre outras cousas porque ninguén o discutiu). O que si existe é unha liña consolidada do Tribunal Supremo sobre a forza vinculante dos plans de financiamento e investimento, construída precisamente contra a Comunidade de Madrid: sentenzas do 4 de marzo e do 2 de abril de 2013, e do 27 de abril, 4 de maio, 8 de xuño, 23 de xullo, 19 de outubro e 30 de decembro de 2015, que obrigaron a aboar as cantidades comprometidas e mesmo os xuros de mora. Antes xa houbera a STS do 16 de decembro de 2009 sobre os gastos de investimento das universidades públicas madrileñas e a autonomía universitaria.

A Xunta lexisla, e está ben que o faga: o problema é que lexisla para densificar o control e non a garantía. Se a auditoría pasa a ser obrigatoria e anual, que o sexa tamén o compromiso de financiamento: plurianual, indexado, con criterios públicos e esixíbel ante unha xuíza ou xuíz

E, moito máis preto, a sentenza que aquí importa: a STSX de Galiza 202/2017, do 12 de abril (recurso 359/2014), estimou en parte o recurso da Universidade da Coruña contra a desestimación presunta do seu requirimento de cumprimento do Plan de financiamento do Sistema universitario de Galiza 2010-2015, anulouna e ordenou que fose a Xunta quen determinase, en execución de sentenza, as cantidades que anualmente lles correspondían ás tres universidades pola financiación estrutural. Pero desestimou a indemnización de danos e perdas que a UDC reclamaba polo infrafinanciamento padecido entre 2013 e 2015, por tratarse de cálculos estimativos e non de prexuízos «reais e efectivos».

A conclusión é seca: o dereito protexe o cumprimento do pactado, non o nivel do pacto. Blinda a universidade fronte ao incumprimento (a UDC gañoulle iso á Xunta hai case dez anos), non fronte á insuficiencia. Os dous límites que quedan fronte ao control son estreitos pero reais: que a tutela autonómica é «un control de legalidade; non cabe, pois, un control de oportunidade ou conveniencia» (STC 55/1989, FX 4) (e auditar eficiencia bordea esa fronteira), e que os indicadores que orientan a docencia e a investigación, por afectaren ao núcleo das liberdades académicas, deberían fixarse por norma con rango de lei ou por desenvolvemento regulamentario, e non pola discrecionalidade no executivo de quenda.

Por iso a discusión non debería ser se se auditan as universidades (debe facerse), senón se a esixencia é recíproca. A Xunta lexisla, e está ben que o faga: o problema é que lexisla para densificar o control e non a garantía. Se a auditoría pasa a ser obrigatoria e anual, que o sexa tamén o compromiso de financiamento: plurianual, indexado, con criterios públicos e esixíbel ante unha xuíza ou xuíz.

As citas da Constitución e da Lei 6/2013 reprodúcense na súa versión oficial galega; a tradución das citas xurisprudenciais e da lexislación orgánica estatal é propia.

Identificadores para localizar as resolucións: STC 26/2016 (ECLI:ES:TC:2016:26), STC 44/2016 (ECLI:ES:TC:2016:44), STC 87/2014 (ECLI:ES:TC:2014:87), STC 106/1990 (ECLI:ES:TC:1990:106), STC 55/1989 (ECLI:ES:TC:1989:55); STSX de Galiza 202/2017 (ROJ: STSJ GAL 2676/2017, ECLI:ES:TSJGAL:2017:2676); e, na liña do Tribunal Supremo, STS 3382/2013, 1945/2013, 1583/2015, 1870/2015, 2562/2015, 3704/2015, 4373/2015 e 5801/2015 (ROJ), ademais da STS 8011/2009.