Tras uns meses dende a constitución das corporacións locais e a poucas semanas das eleccións ao Parlamento, as axendas políticas e mediáticas son cada vez espazos máis competidos. Entre todos os temas que as copan propoño aquí situar un dos que de seguro se atopan entre os máis recorrentes temas pendentes da política galega: o debate territorial e particularmente o da gobernanza das áreas urbanas e metropolitanas.
Aínda que en termos comparados Galicia non é un territorio especialmente urbano, si comparte coa maioría dos territorios un marcado crecemento da poboación urbana nas últimas décadas. Aínda así, este crecemento ten unha marcada dinámica metropolitana, o que engade importancia á necesidade de expor o debate da gobernanza destes territorios
É coñecido que as áreas urbanas son polos económicos, sociais e culturais que facilitan a concentración de traballadores, infraestruturas e a interacción entre axentes sociais e económicos para a xeración de coñecemento e innovación. Ademais, son territorios claves para facer fronte aos grandes retos socioeconómicos e ambientais actuais.
Segundo o Instituto Galego de Estatística en 2020 o 37% da poboación e o 45% do PIB galego concentrábanse en zonas densamente poboadas (ZDP). Aínda que en termos comparados Galicia non é un territorio especialmente urbano, si comparte coa maioría dos territorios un marcado crecemento da poboación urbana nas últimas décadas. Aínda así, este crecemento ten unha marcada dinámica metropolitana, o que engade importancia á necesidade de expor o debate da gobernanza destes territorios.
A importancia da gobernanza das áreas urbanas radica no feito de que, por definición, son espazos fragmentados: a metropolización defínese por procesos de urbanización que transcenden fronteiras institucionais e, por tanto, un desaxuste entre a cidade real e as diversas institucións que operan no territorio: concellos, deputacións, etc. Esta fragmentación institucional e descomposición política interfiren nos procesos de toma de decisións e na formulación das políticas públicas.
O goberno resultante das eleccións do 18F ten a oportunidade de pasar do perpetuo debate pendente da gobernanza urbana en Galicia a dar pasos definitivos para un novo modelo territorial. E as forzas progresistas e municipalistas galegas deben ter un papel central neste debate
Seguindo a metodoloxía elaborada pola OCDE e Eurostat, que usa criterios de contigüidade e mobilidade laboral para definir Áreas Urbanas Funcionais (AUF), o INE identifica sete áreas urbanas medias e pequenas en Galicia.
Aínda que Vigo é a área urbana máis poboada, con máis de medio millón de habitantes, as dinámicas dos últimos anos apuntan a un maior crecemento das áreas da Coruña e Santiago de Compostela. Concretamente, desde 2010 A Coruña é a área urbana que máis creceu en poboación, seguida de Santiago de Compostela. Mentres, Vigo mantense relativamente estable, e as áreas de Ourense, Lugo, Pontevedra e, sobre todo, Ferrol perderon poboación.
A distribución da poboación entre as súas áreas urbanas é relativamente equilibrada, sen unha gran concentración nunha única cidade
Aínda que conxuntamente as áreas de Vigo e A Coruña concentran o 36% da poboación galega, a diferenza doutras comunidades autónomas a distribución da poboación entre as súas áreas urbanas é relativamente equilibrada, sen unha gran concentración nunha única cidade. Ademais, fóra de Lugo e Ourense, as áreas urbanas galegas son relativamente equilibradas, en tanto que a cidade central representa ao redor do 50% da poboación total da área.
Aínda así, destaca que a evolución da poboación urbana galega se caracteriza pola súa dinámica claramente metropolitana. Se engadimos o enfoque das áreas urbanas podemos constatar que o crecemento da poboación nos municipios galegos non se concentra particularmente nas grandes cidades senón nos municipios das súas áreas urbanas.
O crecemento da poboación nos municipios galegos non se concentra particularmente nas grandes cidades senón nos municipios das súas áreas urbanas
Así, aínda que na última década a poboación das grandes cidades galegas, fóra de Santiago de Compostela (+4,1%), se mantivo relativamente estable (Pontevedra +0,7%; Lugo +0,6%; A Coruña +0,5%) ou decreceu (Ferrol, -13,2%, Ourense -4,1%, Vigo -1,2%), a gran maioría dos municipios galegos que máis crecen atópanse nas súas áreas urbanas. Por exemplo, en Ourense, San Cibrao das Viñas (+28%) e Barbadás (+18%); en Santiago de Compostela, Ames (+16%) e Brión (+11%); na Coruña, Sada (+14%), Carral, Oleiros (+13%), e Arteixo (+11%); en Vigo, O Porriño (+14%) ou Salceda de Caselas (+11%), etc.
Estas dinámicas fan máis necesario que nunca recuperar o debate sobre a gobernanza urbana ou metropolitana en Galicia
Estas dinámicas fan máis necesario que nunca recuperar o debate sobre a gobernanza urbana ou metropolitana en Galicia. Aínda que o intento errado da área Metropolitana de Vigo no seu momento foi, xunto a Barcelona, os poucos casos no Estado español que exploraron o camiño da institucionalización metropolitana, o fracaso do primeiro e a incapacidade de consolidar outras propostas en cidades como A Coruña (AMAC), foron postergando a reforma metropolitana en Galicia. De feito, o libro publicado recentemente Metrópolis sin gobierno (Tirant lo Blanch, 2023) pon de manifesto a anomalía que representa a pouco estruturada gobernanza das áreas metropolitanas no Estado español, en comparación co contexto europeo.
Avanzar neste debate implica explorar e tomar decisións ao redor dos modelos de gobernanza. Os estudos en gobernanza metropolitana recoñecen diversos modelos, desde os máis institucionalizados, coma os gobernos metropolitanos ou outras institucións de carácter supralocal que desenvolven funcións de carácter metropolitano (p.ex., deputacións, comarcas), pasando por instrumentos de xestión sectorial (consorcios, mancomunidades, empresas públicas ou mixtas, plans sectoriais, etc.), até mecanismos máis flexibles de cooperación (asociacións, plans estratéxicos, etc.).
Os gobernos metropolitanos ou outras institucións de carácter supramunicipal requiren cambios institucionais custosos e procesos lexislativos longos e complexos, altamente condicionados polo contexto político. Ademais, requiren de bos deseños institucionais
Os gobernos metropolitanos ou outras institucións de carácter supramunicipal son os instrumentos de gobernanza con maior potencial para desenvolver políticas metropolitanas integrais que fagan fronte aos retos urbanos e reduzan a fragmentación e as desigualdades sociais e territoriais. Agora ben, requiren cambios institucionais custosos e procesos lexislativos longos e complexos, altamente condicionados polo contexto político.
Ademais, requiren de bos deseños institucionais -que teñan en conta a distribución de competencias, un sistema de financiamento propio que garanta a súa autonomía e sustentabilidade, así coma o deseño de mecanismos democráticos e de transparencia- que, así mesmo, son menos flexibles a cambios nas dinámicas urbanas. Todo isto convérteos en procesos de cambio e deseño institucional moi complexos, e moi expostos ás resistencias por parte doutras institucións, dende concellos até os gobernos e parlamentos autonómicos, que son quen teñen as competencias para a súa creación.
Así, a experiencia en cidades galegas como Vigo e A Coruña, e a memoria institucional destes procesos errados e dos conflitos entre administracións, poden dificultar a reapertura das devanditas reformas e requiren ademais de cambios políticos importantes nas institucións galegas e novas maiorías e alianzas entre os gobernos locais e a Xunta.
O reto sería avanzar no proceso de consolidación das comarcas como instrumento de organización territorial á vez que no seu deseño se teñan en conta as características distintas dos territorios
Doutra banda, propostas como a comarcalización poden ser parte da resposta a algúns dos retos urbanos-metropolitanos. De feito, especialmente no ámbito rural, as comarcas xa influenciaron a creación de entidades intermunicipais, como mancomunidades ou grupos de desenvolvemento rural. Aínda así, a coincidencia entre as dinámicas do territorio e as delimitacións comarcais non é perfecta, debuxando un mapa con niveis múltiples e superpostos que é importante atender á hora de pensar e deseñar novos modelos de gobernanza urbana e territorial. O reto pois sería avanzar no proceso de consolidación das comarcas como instrumento de organización territorial á vez que no seu deseño se teñan en conta as características distintas dos territorios (p. ex., comarcas urbanas, comarcas rurais, etc.). Neste sentido, en Europa contamos con diversos exemplos de deseños asimétricos, como son por exemplo as comunidades de municipios e urbanas en Francia.
Outra vía para a mellora dos servizos metropolitanos é a creación de instrumentos de xestión sectorial (de mobilidade, xestión da auga, residuos, etc.). Son unha solución común pola súa relativa facilidade de implementación e o seu enfoque operativo. Aínda así, poden carrexan algunhas debilidades importantes, sobre todo pola posible sobrepoboación de entes, o seu enfoque sectorial que pode dificultar a mirada integral, ou posibles déficits democráticos e de transparencia. Tamén os instrumentos de planificación e ordenación do territorio son un ámbito prioritario das políticas metropolitanas. Aínda así, a aprobación e actualización da lexislación e directrices de ordenación do territorio en Galicia non chegaron a concretarse en plans territoriais metropolitanos.
Os mecanismos de cooperación -como asociacións de municipios, plans estratéxicos metropolitanos ou axendas urbanas- son instrumentos flexibles, baseados na colaboración e a concertación, máis adaptables e áxiles. Son, polo tanto, adecuados para territorios cun nivel baixo de consolidación metropolitana ou en estadios iniciais de procesos de institucionalización
Por último, os mecanismos de cooperación -como asociacións de municipios, plans estratéxicos metropolitanos ou axendas urbanas- son instrumentos flexibles, baseados na colaboración e a concertación, máis adaptables e áxiles, que son capaces de ofrecer deseños organizativos orientados ás solucións e ao pensamento estratéxico. Son, por tanto, adecuados para territorios cun nivel baixo de consolidación metropolitana ou en estadios iniciais de procesos de institucionalización e que se poden beneficiar de demandas -de abaixo a arriba- por parte da sociedade civil. Pero tamén son instrumentos máis dependentes da vontade política de cada momento, e con competencias e recursos máis limitados.
De feito, atopámonos nun momento idóneo para o desenvolvemento destes instrumentos. A Política de Cohesión da UE e especialmente os Fondos de Desenvolvemento Rexional (FEDER) son instrumentos cun gran potencial para o desenvolvemento de políticas e estratexias metropolitanas. Para iso é altamente recomendable que cada territorio faga unha análise detallada dos novos instrumentos previstos no período de programación 2021-2027 (tanto o Programa Operativo de España, o Programa Operativo de Galicia, e outros programas de fomento de políticas urbanas innovadoras como a European Urban Initiative, URBACT IV ou os Interreg) e a súa adecuación e vinculación cos seus retos e prioridades para mellorar a súa efectividade e efecto multiplicador.
A vontade de recuperar e impulsar a gobernanza urbana e metropolitana en Galicia é unha aposta importante e necesaria para as propias cidades e o conxunto do país
Así mesmo, a regulamentación e programación vixentes prevén o cofinanciamento de estratexias territoriais, en forma de plans de acción das axendas urbanas. Ademais, o desenvolvemento das axendas urbanas atopa un marco favorable baixo a Axenda Urbana Española (AUE) e especialmente nas liñas de subvención para a elaboración de plans de acción, que se espera que nas próximas convocatorias inclúan liñas para axendas de escala metropolitana.
En última instancia, a vontade de recuperar e impulsar a gobernanza urbana e metropolitana en Galicia é unha aposta importante e necesaria para as propias cidades e o conxunto do país. O goberno resultante das eleccións do 18 de febreiro ten a oportunidade de pasar do perpetuo debate pendente da gobernanza urbana en Galicia a facer pasos definitivos para un novo modelo territorial. E as forzas progresistas e municipalistas galegas deben ter un papel central neste debate.
